一、问题产生
《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）第2.0.34条规定，施工过程结算，是发承包双方根据有关法律法规规定和合同约定，在施工过程结算节点上对已完工程进行合同价款的计算、调整、确认和支付的活动。《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）第十三条规定了在进度款结算中提及月度/年度结算和分段结算，《住房和城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标〔2014〕142号）首次明确提出推行过程结算、简化竣工结算，后续《住房和城乡建设部办公厅关于工程造价管理改革任务落实情况的通报》（建办标函〔2015〕1204号）、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、《住房和城乡建设部关于加强和改善工程造价监管的意见》（建标〔2017〕209号）、《财政部、住房城乡建设部关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号）等文件又进一步予以明确和倡导过程结算，各省市也逐步发布文件进行推动。无论是上述计价标准还是政府文件，均明确过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后不再重复审核，但发包人要求就已完成过程结算内容再次核算的情形屡见不鲜，那么司法实践中，过程结算文件能否作为工程价款的结算依据？
二、裁判规则
（一）过程结算文件可以作为工程价款的结算依据
1.裁判理由
过程结算文件虽然不是最终结算，但过程结算的目的是对一定阶段内产生的工程债权债务的清算，是当事人对权利的处分，在结算范围明确的情况下，可以作为工程价款的认定依据，不能任意推翻否认、重复审核。
2.裁判案例
【案例1】上诉人中铁建设集团有限公司（以下简称中铁公司）、上诉人锦州新基业房屋开发有限公司（以下简称新基业公司）建设工程施工合同纠纷案[（2020）最高法民终905号]
最高人民法院认为，（一）关于新基业公司尚欠中铁公司的工程款数额及利息起算时间，双方的争议集中在13份《工程（月）结算书》能否作为工程款结算依据以及工程移交时间。关于尚欠工程款数额，根据一审查明事实，自2012年1月11日起至2012年12月25日，中铁公司、新基业公司双方每月办理工程的过程结算。中铁公司提供的证据13份《工程（月）结算书》中，均有中铁公司、新基业公司及监理公司的盖章签字确认，结算金额总计为98047869元，一审法院结合新基业公司已支付工程款54410248.80元，因而确定新基业公司尚欠工程款为43637620.20元。新基业公司上诉主张《工程（月）结算书》及中铁公司自行出具的结算书1.24亿元金额虚高，中铁公司计算的工程量及工程价款严重高于合同约定的定额价格，亦高于新基业公司委托的辽宁凯隆项目管理有限公司审价确定的造价71000631.53元。但是，新基业公司未提供中铁公司同意共同委托辽宁凯隆项目管理有限公司审价定价的证据，亦未提供该公司盖章确认的正式鉴定报告。相反，《工程（月）结算书》为发包方、承包方、监理单位三方确认文件，具有工程款的进度结算效力，新基业公司虽然主张该结算书仅是在“不超验”或“可控”的情况下为尽快拨付进度款的过程性文件，但其并未提供证据证明该结算书数额明确违反双方认定，其既否定中铁公司1.24亿元结算书单价及工程量，又否定自认的《工程（月）结算书》采用的认价单中单价及工程量、总价，要求按已被认价单变更的当时计价标准结算或鉴定，并无依据。因此，虽然《工程（月）结算书》并非双方最终对工程款的总体结算文件，但该结算书体现了双方认可的单价和工程量，能够支持本案中铁公司主张2012年1月11日起至2012年12月25日阶段性工程款的诉求。结合本案中案涉工程停摆多年、发包方新基业公司始终未予支付剩余工程款、《工程（月）结算书》属于包括监理方的三方确认且包含价款的特殊案情，一审法院依据13份《工程（月）结算书》认定新基业公司尚欠工程款43637620.20元有所依据，本院予以维持。
【案例2】上诉人河南卢阳高速公路有限公司（以下简称卢阳高速公司）、中铁三局集团第五工程有限公司（以下简称中铁三局五公司）建设工程施工合同纠纷案[（2020）豫民终563号]
河南省高级人民法院认为，关于案涉工程造价是否应通过鉴定予以认定的问题。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号）第十二条规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许”。案涉工程为大型市政基础设施工程，在施工过程中，中铁三局五公司对每月完成的工程量申请支付作为当期的全部付款，监理单位和卢阳公司对各计量期工程量进行审核，并对申报工程款项进行增减，对于卢阳公司签署的31期中期计量批复证书，中铁三局五公司未对增减项目和增减额提出异议，而是根据增减后的工程量和工程价款金额申请了工程款支付，视为对31期中期计量的认可。该31期中期支付批复书是对相应施工阶段债权债务的清结，能够及时固定债权债务关系，符合迅速解决纠纷的经济原则，对其效力应当进行认定。过程结算成果文件生效后，未经对方同意，另一方不得就已生效的适用过程结算成果文件进行重复复核。二审中，中铁三局五公司申请对其施工完成的工程量及其工程价款进行司法鉴定。中铁三局五公司未就其主张中期计量搁置有争议的计量工程量待最终结算举证，其就全部工程量和造价申请鉴定，不具有必要性，也不符合上述法律规定，故本院不予准许。
【案例3】上诉人中国水利水电第六工程局有限公司（以下简称水电六局）与上诉人郑州龙华建筑劳务有限公司（以下简称龙华公司）建设工程合同纠纷案[（2020）豫民终26号]
河南省高级人民法院认为，关于16期结算的问题。因涉案工程工期长，应当鼓励当事人根据工程进度进行阶段性结算，虽然16期结算不是最终的结算，但是这种结算的目的是对一定阶段内产生的债权债务的清算，也是当事人对权利的处分，有利于迅速解决纠纷，当事人不能任意推翻结算结果，否则阶段性结算就失去了固定债权债务关系的意义。16期工程价款结算经双方当事人签字确认，视为对结算日之前相应债权债务关系的清结。水电六局在6761号案件中述称，龙华公司在2014年1月之后未进行任何施工，而第16期《工程价款结算单》的结算时间为2014年，一审判决认定16期结算应当视为应扣的款项已经全部扣除并无不当。
（二）过程结算文件不能直接作为工程价款的结算依据
1.裁判理由
过程结算的目的通常是为便于计量和支付进度款需要，结算范围所对应的工程量与其他阶段工程量存在交叉情形，难以查明和准确反映工程量客观情况，诉讼过程中，一方当事人申请鉴定的，一般应以造价鉴定意见为最终结算依据。
2.裁判案例
【案例1】上诉人福建省某某五金机电城有限公司（以下简称某甲公司）与某某建设集团股份有限公司（以下简称某乙公司）建设工程施工合同纠纷案[(2022)闽民终481号]
福建省高级人民法院认为，关于鉴定意见书能否作为认定工程价款依据的问题。关于2013年9月至2015年2月某甲公司支付80%的进度款231072459元及2015年4月、12月的两份《结算汇总表》采信的问题。某甲公司与某乙公司签订的《建设工程施工合同》专用条款第26条工程款（进度款）支付约定，“若甲方审核来不及，耽误拨款时间者可先按以下办法拨款”，故双方虽然签署过程结算书，但过程结算书存在实际甲方未予审核的情形，甲方亦主张存在未审核直接拨款的情形，故鉴定机构未以过程结算书认定工程量，以竣工图纸、工程签证单、设计变更单、工程联系单等资料鉴定工程价款，有相应的事实依据。
【案例2】再审申请人河南省地质矿产勘查开发局第一地质矿产调查院（以下简称地质调查院）因与被申请人河南三建建设集团有限公司（以下简称三建公司）建设工程施工合同纠纷案[(2020)豫民申6885号]
河南省高级人民法院认为，关于29份《工程结算审定表》的性质，地质调查院与三建公司在《建设工程施工合同》第17.3.1条中约定：付款周期同计量周期。每个付款周期所完成的工程量及相应的工程价款须经监理人和发包人委托的工程造价咨询机构审核。29份《工程结算审定表》确定了每一期的工程款总价及应付价款，地质调查院认为29份审定表确认的是进度款，不能相加得出工程应付款总和，该理由是具有依据的。但是如果地质调查院不认可29期审定表，应当提供最终结算的依据或者证明力更高的证据推翻29份审定表。
关于河南华豫正大工程咨询有限公司出具的竣工结算审核报告书是否可以作为结算依据的问题。首先，上述结算审核报告书系地质调查院单方委托第三方机构作出，其并未提交有效证据证实该竣工结算审核报告书所依据的相关资料经三建公司核实。其次，地质调查院并未提交有效证据证实《工程结算审定表》与竣工结算审核报告书之间的实质性差异，而且一审判决也明确指出了《结算审核报告书》中存在明显问题。再次，虽然《建设工程施工合同》中约定结算时由地质调查院委托第三方咨询机构进行审核，但该审核结果也需经双方确认方能作为最终的结算依据。事实上，三建公司对河南华豫正大工程咨询有限公司出具的竣工结算审核报告书并不认可，也没有在报告上签字确认，竣工结算审核报告书不足以作为最终结算的依据，也不足以推翻29份审定表确定的工程价款。故地质调查院主张以河南华豫正大工程咨询有限公司出具的审核报告书确定工程总价，理由不足。
关于生效判决采信29份《工程结算审定表》作为定案依据是否合理的问题。因为三建公司对竣工结算审核报告书存在异议，提起本诉，证明双方没有完成最终的结算程序并产生纠纷，寻求司法途径进行解决。那么就应当按照司法程序解决争议，在二审中，法院曾专门向双方当事人进行释明，是否申请对工程造价进行司法鉴定，双方均不同意申请鉴定，致使法院无法通过司法鉴定方式确定工程总价款，那么应当由负有举证责任的一方当事人承担不利后果。因29份审定表有双方当事人的签字确认，地质调查院主张以最终结算为准，应当对该反驳理由提供证据证明，但是地质调查院没有提供证明力更高的结算手续，也没有对29份审定表的内容提出实质性反驳，而且在二审时明确拒绝鉴定，在此情况下，一、二审法院采信证明力较高的优势证据即29份《工程结算审定表》确定本案工程款符合证据规则。
三、律师评注
过程结算是近年来政府主管部门推行和倡导的结算方式，《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）中也明确规定“经发承包双方签署确认的施工过程结算文件，应作为工程竣工结算文件的组成部分，竣工结算不应对其重新计量、计价”，但法律、司法解释层面尚未有针对性的规定。司法实践中，如发承包双方对过程结算文件无异议，则通常将作为认定工程价款的依据之一；如双方对过程结算成果文件无法再次一致确认，考虑到造价计算的专业性、过程结算与进度款的紧密联系、不同阶段工程量交叉的复杂性等因素，一方当事人申请鉴定的，法院仍可能通过造价鉴定的方式确定工程价款。
四、延伸阅读
过程结算与竣工结算的区别有哪些？
1.结算目的不同。过程结算主要目的在于及时确认已完工程价值，减少后期争议，为进度款的计算和支付提供依据。竣工结算主要目的是确定整个工程的最终总造价，为最终工程结算款的计算和支付提供依据。
2.结算时间不同。过程结算发生在工程施工过程中，按合同约定的周期、节点进行。竣工结算发生在工程整体竣工验收合格之后。
3.结算范围不同。过程结算是对合同约定的结算周期或节点内完成的工程内容进行结算。竣工结算是对整个项目工程从开工到竣工全部工程内容的最终结算。
4.结算文件性质与效力不同。过程结算经双方确认后可以作为工程竣工结算文件的组成部分，原则上不再重新核算。竣工结算经双方确认后是确定项目工程价款权利义务的最终依据。
五、裁判依据
（一）《施工合同司法解释（一）》
第十九条 当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。
因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。
建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，依照民法典第五百七十七条 规定处理。
第二十九条 当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。
（二）《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）
第十三条 工程进度款结算与支付应当符合下列规定：
(一)工程进度款结算方式
1.按月结算与支付。即实行按月支付进度款，竣工后清算的办法。合同工期在两个年度以上的工程，在年终进行工程盘点，办理年度结算。
2.分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度，划分不同阶段支付工程进度款。具体划分在合同中明确。
（三）《住房和城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标〔2014〕142号）
（七）完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制
建立健全工程造价全过程管理制度，实现工程项目投资估算、概算与最高投标限价、合同价、结算价政策衔接。注重工程造价与招投标、合同的管理制度协调，形成制度合力，保障工程造价的合理确定和有效控制。
完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算。建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠。创新工程造价纠纷调解机制，鼓励联合行业协会成立专家委员会进行造价纠纷专业调解。
推行工程全过程造价咨询服务，更加注重工程项目前期和设计的造价确定。充分发挥造价工程师的作用，从工程立项、设计、发包、施工到竣工全过程，实现对造价的动态控制。发挥造价管理机构专业作用，加强对工程计价活动及参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查，规范计价行为。
（四）《住房和城乡建设部办公厅关于工程造价管理改革任务落实情况的通报》（建办标函〔2015〕1204号）
四、下一步工作意见（三）加强工程计价行为监管和服务。进一步推进工程造价咨询行政审批制度改革，培育造价咨询市场。加强工程造价管理人员专业素质培训，充分发挥造价管理机构专业作用，推行施工过程结算，创新造价纠纷调解方式，解决工程结算难问题。加强工程造价管理改革宣传及调查研究，营造改革良好外部环境，夯实改革基础。
（五）《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）
六、改进建设领域工程款支付管理和用工方式（十六）规范工程款支付和结算行为。全面推行施工过程结算，建设单位应按合同约定的计量周期或工程进度结算并支付工程款。工程竣工验收后，对建设单位未完成竣工结算或未按合同支付工程款且未明确剩余工程款支付计划的，探索建立建设项目抵押偿付制度，有效解决拖欠工程款问题。对长期拖欠工程款结算或拖欠工程款的建设单位，有关部门不得批准其新项目开工建设。
（六）《住房和城乡建设部关于加强和改善工程造价监管的意见》（建标〔2017〕209号）
四、强化工程价款结算纠纷调解，营造竞争有序的市场环境
（一）规范工程价款结算。强化合同对工程价款的约定与调整，推行工程价款施工过程结算制度，规范工程预付款、工程进度款支付。研究建立工程价款结算文件备案与产权登记联动的信息共享机制。鼓励采取工程款支付担保等手段，约束建设单位履约行为，确保工程价款支付。
（七）《财政部、住房城乡建设部关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号）
二、当年开工、当年不能竣工的新开工项目可以推行过程结算。发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期，对周期内已完成且无争议的工程量（含变更、签证、索赔等）进行价款计算、确认和支付，支付金额不得超出已完工部分对应的批复概（预）算。经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。
（八）《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）
2.0.34 施工过程结算progressive settlement发承包双方根据有关法律法规规定和合同约定，在施工过程结算节点上对已完工程进行合同价款的计算、调整、确认和支付的活动。
10.2.3 除本标准第10,2.7条规定外，经发承包双方签署确认的施工过程结算文件，应作为工程竣工结算文件的组成部分，竣工结算不应对其重新计量、计价。本标准第10.2.7条规定的措施项目费用和总承包服务费可按本标准第10.3.3条的规定进行调整。
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